重点税源企业税收风险管理创新探讨

　　税源，即税收的源泉，是税收征收的基础，可以转化为税款。因此，税收征管水平的高低差异直接影响税源转换的效率。税源管理是以税务机关为主体，其他相关部门配合，以防止税收流失、掌握税收规模为目的通过对税源的监测和分析，对税源实行有效管理和控制而进行的一系列管理活动。税源管理是税收征管工作的核心，而重点税源管理工作又是税源管理工作的中心。我们在重点税源管理中关注最多的就是税收征收过程中的风险。因此，做好重点税源企业的风险管理是能够有效提高税款征收效率，促进税企之间互信的有效途径。此文中，我们将对重点税源管理中引入风险管理进行探讨。

　　一、引入风险管理的客观环境

　　目前风险管理在我国税收征管环节中属于起步阶段。虽然国家税务总局早在2009年印发《大企业税务风险管理指引（试行）》一文，文中对大企业开展税务风险管理，防范税务违法，依法履行纳税义务进行了阐述，但是时至今日，我们也没有看到重点税源企业在风险管理上行而有效的做法。我们认为想要把风险管理引入重点税源管理中，并且将这项工作做实，应当要从了解目前重点税源管理客观环境入手。客观环境主要有以下几个方面：

　　（一）重点税源企业经济行为复杂

　　随着市场经济发展，各种所有制成分的经济主体出现跨区域、跨国、跨行业相互渗透。企业出现兼并重组、国际合作、网络CTC平台交易等多种新兴经济行为。特别是重点企业，涉及这些新兴的经济行为更加频繁。如我市重点企业中，既有国内上市公司的总公司、子公司，既有外地子公司资产转让，也有收购外地公司业务等等。

　　（二）重点税源企业拥有较强干预能力

　　重点税源企业之所以“重”，首先经济地位重要，地方政府高度重视。各重点税源企业都是当地经济发展的重要支柱，其生产经营状况与地方经济发展以及领导政绩紧密相关。如辖区的焦化集团，每年为地方财政贡献上亿元的财政收入。政府必然在能力和权限范围内给予最大限度的支持。其次是政治地位较高。重点税源企业的法定代表人往往都是当地政治界的重要人物或者有着重要影响力，有的甚至还是全国人大代表、全国政协委员、中共中央候补委员或中共中央委员。

　　（三）重点税源企业和税务机关信息不对称

　　此处所指的信息不对称是指税收征收管理过程中博弈的各方所拥有的信息不对等，一方拥有而另一方并不拥有或拥有信息比较少而导致的信息资源占有量的差别。无论国企还是私企，作为一个独立的经济体，追求利润最大化是终极目标。税务机关作为国家职能部门，其管理目标是在建立和维护公平规范的市场秩序的同时追求更多的财政收入。两者之间不可避免的利益冲突，造成税企双方之间的博弈。这种博弈主要体现在税企之间的信息获取。

　　企业是各种经济活动的直接参与者，属于信息源，拥有绝对的不可逆转的信息优势，在追求利益最大化的驱动下，往往隐匿真实信息以期待规避税款缴纳。近年来经济发展过程中出现经济行为复杂化、多样化，政府管理部门政策更新频繁，使得这种税企间信息不对称情况愈加严重。

　　（四）税务机关资源配置分散

　　我国税务机关目前的征管格局是对纳税人统一实施征、管、查三分离的征管模式。三分离的资源配置虽然有助于税务机关内部监督制约，却不利于加强重点税源企业的税收管理。首先，征管查三系列机构之间往往不能有效衔接，相互之间信息不沟通，税务机关内部征管信息不能充分共享，更谈不上全面掌握企业的信息数据，因而税务机关难以准确掌握税源。其次，重点税源企业税收管理涉及税收政策问题比较复杂，征管难度大，征管查三个部门容易造成人才资源分散。一方面专业人才不具有多项征管职责，造成人才闲置；另一方面三个部门人员配备不均匀会降低征管的整体质量（如：木桶效应）。再次，是重点税源企业办理涉税事项多，效率要求高，但具体办税却涉及多个部门，环节多，程序繁，效率低，纳税服务的质量难以有效提高。

　　我们看到以上四个方面的环境不同程度的制约了重点税源管理向前发展，通过学习借鉴国外一些做法，我们觉得在进行适当改革的基础上引入国外的税收风险管理方法能够很好的克服这些制约因素。

　　二、如何引入税收风险管理

　　如何将风险管理引入税收管理中来，形成我们所需要的税收风险管理？首先我们要将税收执法风险管理和税收风险管理进行区分：税收执法风险（administration risk）是指在征管中风险要素导致税务机关或者税务工作人员的利益受损，这类风险主题是税务机关及其工作人员；税收风险（compliance risk）在本文中则是指风险因素导致纳税人利益受损，主体是纳税人。因此，本文中所述的税收风险管理主要是指税务机关指导和帮助纳税人进行纳税风险管理。

　　我们明确税收风险管理的实质以及存在的环境以后认为可以从几个步骤考虑建立适合我国税收征管的税收风险管理模式。

　　（一）优化资源配置

　　1、适当改变税务机关机构设置

　　国家税务总局在最近一次的机构改革中，成立征管与科技发展司又称为大企业税收管理司，是税收管理中的一次大迈步，说明总局已经意识到大企业税收管理面临的困局，需要进行一次彻底改革以适应新的税收征管形式。我们认为国家税务总局可以在此基础之上在省级局形成相对独立的重点税源管理局，可以根据行业特点设置相关内设机构。重点企业管理局主要负责大企业，跨地域，收入高等特点重点税源企业。

　　国家税务总局还可以将现有税收征收职能独立成为征收局。征收局以地域划分，保持现有的管理格局不变，以适应目前的财政收入分配体制。其余管理和稽查职能形成新的管理局负责地域内的除重点税源以外的企业。

　　2、优化人员的配置

　　重点企业管理局主要是各行业中的大型企业为管理对象，因此人员配备上不仅要求具有全面的税收知识，也要求具有相应的行业专业知识。重点税源管理局的人员除了我们日常所说的拥有注会、注税、律师资质的人才、全国稽查人才库的人才等以外，还可以吸取部分具有工科知识或者资质（如：软件工程师、机械工程设计师等）人员参与其中。

　　税务机关通过改革由单纯的地域管辖变为行业与地域管辖相结合的科学征管模式，通过优化人员的配置实现对纳税人的直接和全面服务，确立了为纳税人提供优质服务的目标，并针对大企业的特点提供有针对性的纳税服务，实现到了由地域管辖到行业专业化管辖的过渡。

　　（二）重视风险评估模型体系建设

　　 税收风险管理的基础环节，也是最为重要的环节就是税收风险评估体系的建设。税务机关机构和人员的优化可以为税收风险评估模型建立提供良好的基础。这就使得我们在重点税源企业中建立行业税收风险评估模型成为可能。

　　重视风险管理加强优化税收服务是目前西方国家加强大企业管理的趋势。从目前国外实施的税收风险管理成果分析，税收风险管理具有可以使税源管理更有效率，有利于提高税源管理的公平性，有利于保证税收的安全、稳定，降低税收征管成本的特点。纳税人的税收风险评估主要是通过税务机关的一些税收风险评估模型进行评判。我们可以通过成立的重点税源管理局的人才和户管资源优势，分行业建立风险评估模型。比如：通过景德镇地区陶瓷行业集中的优势可以建立陶瓷行业的税收风险评估模型。在此基础之上逐步形成跨行业纳税风险评估体系。当然我们要认识到此类税收风险模型是不同于纳税评估模型，它考虑范畴除企业财务数据意外还涵盖企业纳税意愿、纳税质量、解决税务争议能力等方面。在国外这些税收风险评估模型已经存在，我们也可以借鉴。当然，对应不同的税收风险评估结果，企业将面临 不同的税收管理方式方法。

　　例如在英国，大企业需要根据英国税务机关风险评估模板的设计内容来进行税务风险评估。低风险纳税人的主要特征包括：较低的税务争议指数，未来税务策略的高透明度，遵从法定纳税义务，低风险的税收筹划策略，具备确保将来税收遵从的体系程序，具备进行申报前解决不确定性问题的意愿和能力。英国税务局通常会与低风险纳税人建立一种开诚布公的关系，纳税人对其税务策略及遇到的税务问题会及时与税务机关沟通。相应的，高风险纳税人会面对更多的日常税务风险控制复核，更多的税务调查，更深层面的对企业业务体系流程的检查等。

　　荷兰税务局通过建立税务内部控制的方式（即荷兰国家风险数据库RDB），实现对大企业税务风险的监管。监管的具体形式和密集程度由企业税务内部控制机制的可靠性及运行效率决定。

　　（三）重视企业税收风险内控体系建设

　　税收风险管理有了良好的风险评估模型或者体系以后，税务机关有了评价企业税收风险标准，便可以进行下一步的体系建设。这个体系建设就是税务机关将管理前移到企业中去，将目前被动的事后管理转向主动的事先预防，在协助企业内部建立税收风险内控体系。

　　从目前环境来看重视企业税收风险内控体系建设首先是符合国家税务总局的税收改革方向。最近印发《国家税务总局大企业税收服务和管理规程[试行]》一文中指出：“大企业税收服务和管理工作，应以纳税人的需求为导向，提供针对性的纳税服务，以风险为导向，实施科学高效、统一规范的专业化管理。通过有效的遵从引导、遵从管控和遵从应对，防范和控制税务风险，提高税法遵从度，降低税收遵从成本。”其次满足了企业追求利益最大化的与依法纳税之间平衡的需求。

　　我们通过日常管理发现，重点税源企业主观上往往没有偷漏税的故意。这类企业由于严格的财务内控和使用ERP管理系统，税务风险通常不是来自于做假账或者简单的账面差错。它更多的是源自企业管理层缺乏基本的纳税风险知识或者意识，没有建立税收风险内部控制管理体系。因此，我们认为税务机关实施风险管理介入，将风险管理前移到企业，依托自身税务机关的优势，通过纳税服务协助企业建立税收风险内控管理制度是可行的。具体策略可以包括：设立风险管理机构和岗位，协助进行风险识别和评估，制定风险应对策略，向企业提出税务风险管理建议，防范税务违法行为，避免利益受损，将税务风险防患于未然。

　　税收风险内控机制体系的建立不仅要侧重于战略层面也要注重细节层面。战略层面如重要决策的涉税规划、对税收筹划的态度等方面存在的风险。企业风险控制结构好、机制全、涉税信息披露实、税企沟通也会更加畅通。细节层面应当侧重于发现并控制税务风险控制节点。包括但不限于：采购控制，成本费用，销售及收入，合同签订，重大决策和交易，关联交易，纳税申报等。我们要做的是把企业每个流程所涉及到的业务尽可能的细化，并与税收法规相比对，进行风险系数评估。

　　换位思考，对于企业来说，通过税务机关协助形成双方都认可，不违反税收法律法规的税收筹划无疑质量要高于其他机构的策划，有了这样的税收征管基础，实现税企互信就更加容易。

　　例如荷兰不同类型的企业根据各自的特点设计相应的税务内部控制体系。税务机关以此为依据，对企业内控设计、内控运行效果进行评估测试，并根据评估结果决定对被评估的企业是否实行高强度的监管。

　　当然实现重点税源企的全面税收风险管理还需要有其他方面的基础条件，如：各政府部门之间有效信息交换渠道、宽泛而有效地经济行为监控等。这些工作国家已经在逐步展开和完善。我们相信通过这种前置的税收风险管理模式，能够更加有效为重点税源企业提供有特点、有实效的纳税服务，进一步从根源降低企业的纳税成本，防范税收风险造成的损失，构建和谐税收征纳关系。