“社会抚养费”，俗称“超生罚款”。金额到底几何，究竟用于何处？这笔“糊涂账”一直未能算清。CFP供图
今年7月，浙江碧剑律师事务所律师吴有水向各省级计生委、财政厅申请公开社会抚养费收支及审计信息，近日，国家卫生和计划生育委员会和审计署终于作出了官方回应。
国家卫生计生委宣传司副司长姚宏文公开表示，社会抚养费作为地方财政收入的一部分，由地方政府连同其他财政收入一起，统筹用于本地区各类公共服务和社会事业支出。审计署有关负责人则表态，将依法依规办理关于社会抚养费的信息公开申请。
长期以来，这个前身为“超生罚款”、“计划外生育费”的款项，其收支、审计常处于不完全透明的状态。尽管在诸多场合，它被官方的文件解读为：“为调节自然资源的利用和保护环境，适当补偿政府的社会事业公共投入的经费，而对不符合法定条件生育子女的公民征收的费用”。
中国青年报近日查阅全国31个省（区、市）的有关规定，发现多个省份明确规定部分社会抚养费用于计生部门工作经费的返还。有的地方政府甚至明文规定，部分费用将用于奖励计生部门工作人员。
在中国经济时报研究所所长焦建国看来，目前，社会抚养费主要用来维持行政部门的日常运转经费及人员经费，“单从名称来看，这个名称不能说明这项收入的性质，因为它不是用于社会抚养”。
部分社会抚养费返还基层计生部门
“没有一个部门明确知道钱用到哪里去了，只能骂粗话了。”吴有水告诉中国青年报记者。
《社会抚养费征收管理办法》第10条明确规定，社会抚养费实行“收支两条线”管理体制。在“收”的方面，社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理。
在“支”的方面，计划生育工作所必需的经费，由各级人民政府财政予以保障。
姚宏文在回应中指出，社会抚养费不属于中央财政收入，也不属于卫生计生部门收入；社会抚养费的收入没有对应的支出科目，也不允许与计划生育支出挂钩，更不是一一对应关系。
然而，在一些地方财政部门，计划生育工作经费部分来源往往就是社会抚养费，直接按一定比例返还给下一级计生部门。
“上世纪90年代的时候，我们通过与四川、江西等地计生工作人员交流，由于当时地方管理比较松懈，会将一部分社会抚养费提成用来开支。”上海市人口计生委副主任、上海人口学会会长孙常敏说，有些基层创收的原因，主要是经济不发达，“现在可能不会有这个问题。”
据记者不完全调查，从1998年至2012年，山东、江西、湖南、安徽、广东、江苏、福建、四川和云南等省份各级部门都曾出台过相关返还政策，但返还标准各不相同。
在省级层面上，山东省1998年提出了省、市、县三级计划生育部门按5∶10∶85比例分配使用的规定。四川省2003年也明确指出，征收的社会抚养费用于补充人口与计划生育奖励专项经费，其中20％由市（州）统筹，用于调剂补充计划生育工作先进县的人口与计划生育奖励专项经费；80％作为县人口与计划生育奖励专项经费。
不少市级部门对社会抚养费分配的规定进一步细化到乡镇政府或者街道办事处。比如，云南省昭通市2009年提出，将社会抚养费中的80%，划拨到上交经费的乡镇人民政府或者街道办事处作为计划生育工作经费。
“社会抚养费征收的执行工作，以前是以市级人口计划生育部门为主，上世纪80年代后，执行权力完全下放到县（区）级了。”孙常敏说。因此，社会抚养费返还标准的制定，更多地体现在县（区）级政府部门层面上。
除规定返还比例外，有些县级部门还明确规定了不同比例的返还条件。山东济宁市泗水县于2006年规定，一次性结案的返给70%；经县人口计生局同意分期缴纳的，第一年缴清征收总额一半的，返给50%；第二年和第三年分别缴清征收数额的25%，返还一半。当事人家庭经济特别困难又无执行能力的，缴纳数额达不到一半的，按上缴数额的10%返给。
有的县级部门则明确规定了社会抚养费的返还用途。比如，湖南省娄底市双峰县在2009年及2011年均明确规定，县级统筹的社会抚养费中，20％用于独生子女保健、生育关怀、计生特困家庭救助等利益导向，6%作为县级计生部门工作经费。下拨乡镇比例74%，其中30％用作征收成本，剩余部分必须用于利益导向。
有的还规范了跨镇违法生育行为的返还要求。江苏省泰州市姜堰区2007年出台文件称，凡违法生育行为涉及两个及以上镇的个案，由市人口计生委协调委托一方征收，社会抚养费征收额在一个月内到账80%以上的，按照实际入库的30%补助给委托方，10%补助给另外镇。申请法院强制执行的部分，按照执行到位的15%补助给相应的镇。
不少省份的社会抚养费通过市、县、乡镇等计生部门层层返还，基层的计生部门获得返还的比例最大，通常都在80%左右。
然而，在《社会抚养费征收管理办法》中，并无明文规定可以返还社会抚养费。
华东师范大学人口研究所终身教授桂世勋表示，应高度关注有些地区存在的社会抚养费“变相返还”现象，任何一个地方计划生育部门不能直接使用征收的社会抚养费。同时在财政拨款时也不能变相形成“哪个地方征收的社会抚养费愈多，上级财政下拨的计划生育经费也愈多的机制”。
桂世勋认为，这些因征收社会抚养费“返还”给下级部门的财政拨款，也一定要用于计生工作，弥补计划生育奖励扶助金的经费不够或者办公经费不够，绝对不能用于发放计划生育工作人员的奖金。
湖南省某县一名基层计生办统计人员告诉记者，社会抚养费由镇计生办开具发票征收，镇计生办将社会抚养费代缴至县征收局，县征收局点账后，再通过银行将费用存入县财政局的账户中。
部分社会抚养费被明文规定作为工作人员奖励
“据我了解，有些县区经济比较困难，把社会抚养费罚进来后，会拿出一部分奖励基层计生工作单位。”孙常敏说。
安徽省六安市寿县寿春镇陡涧村在2011年出台过《关于进一步加大社会抚养费征收力度的奖励规定》，明确提出奖励标准，镇政府从县财政返还的社会抚养费中，拿出26%用于奖励社会抚养费征收工作组人员，拿出60%用于支持社区、村开展计生工作。
记者于9月4日致电寿春镇计生办，希望核实情况，被告知“领导近日出差，不在办公室”。随后记者拨打工作人员提供的陡涧村村委办公电话，为空号。陡涧村官网上的电话则一直无人接听。
记者于9月11日再次致电寿春镇计生办和陡涧村村委，还是没有联系上相关负责人。
随后，记者致电六安市计生委，六安市工作人员要求记者和寿县计生委联系，“社会抚养费归县里管，我们不清楚具体情况”。而寿县计生委工作人员则称“领导下乡去了，联系不上”。
江西省一位不愿透露姓名的基层村干部告诉记者，乡计划生育办公室每年按照每村实际户数，制定相应的社会抚养费征收任务。“比如说，我们村今年要收满10万元超生费。如果我们村干部收了12万，那多下的两万块钱留给我们村大队，不上交乡里，相当于对我们工作的奖励。如果只收了8万元，就要从我们村干部工资或者村委拨款中扣除两万元，补齐10万元。”
但他表示，很容易达标，基本上不会倒扣钱。
记者发现，对征收社会抚养费的基层计生部门和工作人员进行奖励的情况，并不是个例。
广东、江苏、福建等地的乡镇或街道都曾出台过相关奖励文件，明确表示将征收到的金额按一定比例奖励给完成征缴任务的部门或人员。
例如，福建省武夷山市兴田镇2010年表示，各村自行落实征缴到位的，按实际征缴额的20%返还，10%作为村工作经费补助，10%直接奖励有功人员。广东省广州市萝岗区在2011年的奖励机制实施办法中提到，街道将每例征收到的金额，按不低于本例街道统筹部分50%的比例奖励发挥积极作用的居委会。
有的县级部门还会开展一次集中征收社会抚养费的活动，对在活动期间完成征收任务的村场进行奖励。
比如，湖南省华容县注滋口镇曾于2010年开展过相关活动，相关文件明确指出，经村负责人做工作后，主动上缴社会抚养费的奖励村里现金500元。凡达到征收标准的，按到位比例每例个案奖村里现金500～1000元。
注滋口镇党委书记韩诗佳也在全镇集中征收社会抚养费工作会议上的讲话中提到，要实行奖惩，“对完成任务数的村场给予任务数10%的奖励”，镇点干部“完成任务奖励1000元”，“对没有完成本次活动规定任务50%的，计生办联点工作人员一律扣年终奖金500元”，镇点干部“没完成任务扣年终奖1000元，并取消年度评先评优资格。”
“实际上，这罚的（超生）钱就是返到我们乡镇里来，乡镇也会拿出一部分钱奖励村里。”注滋口镇计生办一位徐姓统计员说，“要适当地给经办人员一定的奖励，不然就搞不下去了，征收这个是得罪人的事，我们计生办没有经济收益，但肯定有开支，政府不拨钱，我们就经营不下去。”
对于基层财政靠社会抚养费搞“创收”的情况，孙常敏认为基本原因是经济落后，“当地行政管理水平就比较低，公职人员的素质比较差，就会出现一些问题。”
桂世勋对此表示赞同，“地方从经济角度去考虑计生工作，把社会抚养费作为创收渠道，这是不对的，与《人口和计划生育法》的精神相违背。上级政府应该对这些奖励规定进行清理修改。”
桂世勋认为，如果把社会抚养费变相用于奖励计生部门工作人员，还会对基层干部抓好计划生育工作带来严重的负面效应。“使有些乡镇计生干部不去千万百计做好计划生育的宣传教育工作，放任计划外怀孕的育龄妇女超生，通过多征收社会抚养费来获取个人的经济利益。”
吴有水也说：“从现在的情况看，社会抚养费不仅没有起到应有的作用，反而很多地方为了多收社会抚养费，纵容超生，靠这些抚养费创收。”
社会抚养费支出不明，审计困难
就在两大部门公开回应的前三天，又有14位女律师加入追问社会抚养费去向的行列，联名致信国家审计署申请信息公开，询问社会抚养费的收支情况是否属于审计事项。
据媒体报道，同时，她们还继续向尚未公开社会抚养费征收情况的江苏、广东等14个省的计生、财政部门申请信息公开，希望了解2012年度各省社会抚养费的征收总额和支出情况，并进一步询问征收总额中包含多少例，以及同级财政部门收到社会抚养费后向计生部门的返还比例。
14位女律师之一、北京瑞风律师事务所律师黄溢智介绍，截至9月11日，尚无部门回复。
黄溢智表示，社会抚养费的支出情况应该向公众公开，“社会抚养费是补贴财政支出的，但我们查不到相关的补贴数据，希望政府部门予以公开。行政部门是应该掌握这个数据的。”
桂世勋指出，《人口与计划生育法》明确规定，国家机关工作人员在计划生育工作中截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
他建议各级卫生计生部门应当定期公布社会抚养费的征收情况，以及上缴国库、通过财政预算管理的支出情况，接受社会监督。
孙常敏认为，现在各地没有一个报表可以明确地说明每年的社会抚养费有多少，“制度一定要严格执行，罚多少，多少就要进入国库。保证收支两条线”。
焦建国认为，《社会抚养费征收管理办法》涉及的只是征收内容，而没有开支规定。“至少应该由省级政府制定社会抚养费的支出管理办法。因为社会抚养费属于人口和计划生育行政事业性收费，要用于人口和计划生育工作，但是现在可能大部分用于计生办的日常开支。”
吴有水介绍，所有的省级财政部门均告知不掌握社会抚养费的支出情况，都建议其找审计部门要审计报告。
但国家审计署在8月30日的一次会议上提到，过去几年，由于民生资金和项目涉及面广、使用分散，受审计力量和技术方法的限制，对资金额相对较小、使用较为分散、涉及特定地区或特殊人群的农田水利建设项目、社会抚养费、扶贫资金等未组织过全面审计，也未能全面掌握这些资金的底数。
焦建国表示，社会抚养费在审计上存在一定的困难。“一是审计涉及的面太大了，主要集中在乡级和县级政府，从审计工作量和成本上看，确实困难。二是社会抚养费的使用五花八门，甚至有的乡镇连账都没有，即使是抽样审计，想把一个乡镇或县的这笔费用支出状况摸清楚也不容易，何况各地情况还不一样。三是存在一些罚没收入被计划生育部门的个别人员贪污腐败的情况”。
即便如此，他依旧认为对社会抚养费的支出进行审计还是很有必要的，“摸清情况，才能提出对策”。
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